La disciplina in materia di sanzioni amministrative è stata a lungo caratterizzata da un quadro normativo estremamente frammentato e  disorganico, in cui hanno convissuto tipi di sanzioni molto diverse tra loro, quanto ad “origine” e specifiche finalità.
Per comprendere la complessità di tale sistema è sufficiente osservare come esso si componga di una molteplicità di fonti normative diverse, sia dal punto di vista della loro tipologia, sia con riferimento al loro oggetto. Sanzioni amministrative, infatti, sono state nel tempo disciplinate da leggi speciali o di settore, nell'ambito di iniziative di depenalizzazione, di portata più o meno ampia, e – in modo assai diffuso – da leggi regionali, sia di carattere generale, che settoriale. Anche nel momento in cui il legislatore ha ritenuto di dettare una disciplina di carattere generale in materia di sanzioni amministrative, con la l. 24 novembre 1981, n. 689, lo ha fatto nell'ambito di una operazione normativa dotata di una propria specifica e diversa finalità, ovvero l'introduzione di «Modifiche al sistema penale» mediante depenalizzazione di numerose fattispecie di reato e che si è tradotta, nei casi individuati dalla legge stessa, nella sostituzione della sanzione amministrativa pecuniaria alla multa o all'ammenda  precedentemente previste.